Historia de la Política Social Británica

Historia de la Política Social Británica

La Política Social Británica, 1601-1948

Se trata de un resumen principalmente cronológico de la evolución de la política social británica hasta 1948. La Ley de Pobres duró, de una u otra forma, 350 años, y los relatos de la política social británica tienden, en consecuencia, a estar dominados por el papel del gobierno. Esta no fue la experiencia de otros países, en los que la asistencia social se desarrolló más típicamente mediante una combinación de provisión voluntaria y mutua, complementada posteriormente por la acción gubernamental. Muchas fuentes europeas destacan el papel de los movimientos obreros, que siguen teniendo una importancia considerable en algunos sistemas nacionales; pero se trata de una vertiente de muchas, junto con las iniciativas religiosas, voluntarias y cívicas.

Antes de la antigua Ley de Pobres

Durante la Edad Media, el apoyo a los pobres se proporcionaba en gran parte de Europa a través de la caridad cristiana. Las principales organizaciones formales eran la Iglesia y los monasterios. El funcionamiento de la caridad hacía posible que algunos pobres sobrevivieran si abandonaban el campo y acudían a las ciudades.

Los vagabundos pobres eran vistos a menudo como peligrosos, mendigos y ladrones que podían contagiar enfermedades, y todo eso podía ser cierto. La práctica de la caridad indiscriminada fue una de las cuestiones clave a las que se opusieron los reformadores protestantes. Varias ciudades del norte de Europa introdujeron sistemas de ayuda organizada a los pobres, con la intención de limitar la cantidad que tenían que pagar por la caridad, mantener alejados a los extraños y controlar a los pobres. El propio Martín Lutero redactó unas ordenanzas sobre la organización de la asistencia social en Leisneck en 1523.

Este tipo de esquema no se limitó a las comunidades protestantes. En 1531, para protegerse de las acusaciones de herejía, la ciudad de Ypres sometió su plan a la aprobación de las autoridades religiosas de la Sorbona. Ypres ofrecía ayuda a los pobres, respaldada por un proceso de inspección y control; proporcionaban educación, empleo y atención médica gratuita. El plan de Ypres fue aprobado por Carlos V, cuyo imperio español era responsable de los Países Bajos. El historiador Geoffrey Elton sugiere que William Marshall, que tradujo al inglés un informe sobre el esquema de Ypres, puede haber sido también el autor de la Ley Tudor de 1536, una de las primeras Leyes de Pobres inglesas.

Mientras esto ocurría, Inglaterra también experimentaba su Reforma. Enrique VIII se declaró jefe supremo de la Iglesia en 1534, y la disolución de los monasterios tuvo lugar entre 1536 y 1541.

La antigua Ley de Pobres

El movimiento de personas continuó durante toda la época de los Tudor, pero empezó a notarse en la primera mitad del siglo XVI, con el aumento de la población y el movimiento de personas. Las Leyes isabelinas de 1563 y 1572 dispusieron el castigo de los mendigos robustos y el alivio de los pobres impotentes. La ley de 1574 en Escocia siguió el ejemplo de Inglaterra, complementada en 1595 por el «buttock mail», una tasa de pobres escocesa. En Inglaterra, la ley de 1572 fue sustituida en 1598, pero la ley de 1574 siguió en vigor en Escocia hasta 1845.

1601 La Ley de Pobres isabelina fue una ley nacional para Inglaterra y Gales. (El sistema se convirtió en ley en 1597/8, pero la Ley que consolidó el sistema data de 1601). Disponía:

  • una tasa de pobres obligatoria
  • la creación de «supervisores» de socorro
  • la previsión de «poner a los pobres a trabajar».

La parroquia era la unidad básica de administración. Sin embargo, no existía ningún mecanismo general a través del cual se pudiera hacer cumplir esto, y el funcionamiento de la Ley de Pobres era inconsistente entre zonas.

Véase las Leyes de Pobres en la Inglaterra isabelina, 1552-1601, en el contexto de la pobreza en la Inglaterra isabelina.

Asentamiento y traslado
El principio de un «asentamiento» en una parroquia concreta está relacionado con las ideas feudales; la gente estaba atada a lugares concretos. Si las personas intentaban obtener ayuda fuera de la parroquia en la que habían nacido, podían ser expulsadas. Esto significaba que podían ser rechazadas o transportadas físicamente a otra parroquia. Se dieron ejemplos contemporáneos de mujeres embarazadas que fueron retiradas físicamente para que no dieran a luz a un niño en la parroquia. Esto impedía que el niño obtuviera un asentamiento en la parroquia en la que, de otro modo, habría nacido.

  • 1586 En Escocia, los pobres son marcados con la marca del pueblo.
  • 1662 Una Ley de Ayuda a los Pobres introduce las leyes de asentamiento y traslado.
  • 1795 Los indigentes pasan a ser removibles sólo si son imputables a otra parroquia. (En 1846 se limitó el periodo tras el cual un indigente podía ser trasladado).

Casas de trabajo bajo la antigua Ley de Pobres
El desarrollo de las casas de trabajo bajo la Antigua Ley de Pobres no fue representativo del sistema que siguió después de las reformas de 1834, y no es así como se recuerda ahora el sistema.

  • La Ley de 1601 preveía «poner a los pobres a trabajar». Esto no incluía, por lo general, el alojamiento, pero en 1631 se estableció una casa de trabajo en Abingdon. En 1697 se estableció el Workhouse de Bristol mediante una ley privada del Parlamento.
  • En Escocia se establecieron «casas de corrección» en los burgos, por una Ley de 1672.
  • 1723 La Ley de Knatchbull permitió a las parroquias inglesas y galesas construir casas de trabajo sin necesidad de recurrir a leyes privadas del Parlamento.
  • 1740 Se establece un workhouse en Edimburgo. La mayoría de los workhouses escoceses se cerraron al poco tiempo.
  • 1782 La Ley de Gilbert establecía que los workhouses debían convertirse en poorhouses, aliviando sólo a los que no eran aptos (un principio cada vez más despreciado en años posteriores). Permitió que las parroquias formaran uniones para la ley de pobres con el fin de construir casas para pobres.

Este enfoque fue cada vez más criticado en los años siguientes. Joseph Townsend escribió en 1788 «las casas de trabajo funcionan como las figuras que ponemos para asustar a los pájaros, hasta que han aprendido primero a despreciarlas y luego a posarse sobre los objetos de su terror».

Fuera de la ayuda
Las normas de la época no limitaban el socorro a las personas que se encontraban en la casa de trabajo o en el asilo para pobres; ésta fue una norma posterior. La idea de que las personas pudieran recibir ayuda externa -es decir, prestaciones o dinero en efectivo fuera del asilo- era una idea nueva para la Ley de Pobres en el siglo XVIII, aunque por supuesto reflejaba la práctica de la caridad establecida desde hacía tiempo.

  • 1774 La ayuda externa se hace disponible en Glasgow.
  • La Ley de Gilbert también preveía el «out-relief». Esto fue fomentado aún más por una Ley de 1795.
  • 1795 El sistema de Speenhamland. Los magistrados de Speenhamland, Berkshire, elaboraron un código formal para el out-relief. El sistema de Speenhamland adquirió cierta notoriedad en los años siguientes; se creía que llevaba a los Empleadores a pagar salarios indebidamente bajos mientras los trabajadores se veían obligados a reclamar la ayuda.

La Ley de Pobres de 1834

Los cambios de la revolución industrial condujeron al desarrollo de las ciudades, al rápido crecimiento de la población y a la primera experiencia del desempleo moderno y del ciclo comercial. Todo ello provocó el aumento de las tasas de pobreza. El movimiento de reforma se centró en tres doctrinas principales:

  • Malthus. Sostenía que la población estaba aumentando por encima de la capacidad del país para alimentarla. La Ley de Pobres se consideraba un estímulo a la ilegitimidad, lo que conduciría a su vez a una hambruna masiva.
  • Ricardo. Se creía que su «ley de hierro de los salarios» demostraba que la Ley de Pobres socavaba los salarios de los trabajadores independientes. Junto con el «sistema de rondines», en el que los indigentes eran alquilados a precios baratos a los Empleadores locales, se pensaba que el sistema de Speenhamland deprimía los salarios. Los defensores de la reforma pensaban que estaban ayudando a los trabajadores independientes.
  • Bentham. Argumentó que la gente hacía lo que era agradable y no haría lo que era desagradable, por lo que si la gente no iba a reclamar la ayuda, tenía que ser desagradable. Este fue el núcleo del argumento para «estigmatizar» el socorro, convirtiéndolo, en la feliz frase de la época, en «un objeto de sano horror».

1832-1834: La Comisión de la Ley de Pobres hizo hincapié en dos principios

  • menos elegibilidad: la posición del indigente debe ser «menos elegible», o menos a elegir, que la del trabajador independiente;
  • la prueba de la casa de trabajo: no debía haber alivio fuera de la casa de trabajo.

Ley de Enmienda de la Ley de Pobres de 1834. Esto estableció una Comisión nacional para Inglaterra y Gales. La Ley de Pobres escocesa no se introdujo hasta 1845. Véase sobre la Comisión de las Leyes de Pobres de 1834.

El hospicio disuasorio se desarrolló -desafiando los términos de la Ley de Gilbert- en el periodo anterior a la introducción de la Nueva Ley de Pobres. El primero se creó en 1819, en Bingham, en Nottinghamshire; el segundo, en 1824, en Southwell, un edificio que ahora es propiedad del National Trust. George Nicholls, el supervisor de Southwell, se convertiría en comisario nacional gracias a su trayectoria allí.

Los principios de la Nueva Ley de Pobres nunca se aplicaron plenamente. En muchas zonas, los ancianos siguieron recibiendo ayuda fuera del hospicio. Los manicomios podían ser espantosos: en 1845 hubo un escándalo en el manicomio de Andover, donde se descubrió que los indigentes hambrientos masticaban el cartílago de los huesos que debían triturar. No era por falta de intentos, pero era imposible que las condiciones de muchas personas en el interior de los workhouses -a veces llamados «palacios de indigentes»- fueran mucho peores que las del exterior.

Nicholls escribió:
«el recluso de un hospicio está mejor que el trabajador ordinario. Está mejor alimentado, mejor vestido, mejor atendido en la enfermedad, mejor cuidado en la salud, y trabaja mucho menos; y si no fuera por las restricciones impuestas como condición de su acogida, el hospicio se convertiría con demasiada probabilidad en un incentivo para el pauperismo, en lugar de ser un freno o una prevención».

Los manicomios se apoyaron cada vez más en una temible reputación -el «estigma» del pauperismo- que en las malas condiciones. Cuando las clases medias empezaron a utilizar los hospitales de la Ley de Pobres, se ordenó que se les llevara al hospital a través del patio de la casa de trabajo, para que supieran dónde estaban.

Las casas de trabajo llegaron teóricamente a su fin con la transferencia de la Ley de Pobres a las autoridades locales en 1929, pero en realidad continuaron bajo el control de las autoridades locales en forma de «Instituciones de Asistencia Pública» hasta la abolición definitiva de la Ley de Pobres en 1948.

La salud pública
Las líneas de tiempo en esta discusión comienzan a estrecharse en este punto, pero eso puede ser engañoso; se necesitaron décadas para pasar de la resistencia política a la idea de las obras públicas a la legislación general para prevenir las molestias. Aquellos que estaban en contra de las nuevas alcantarillas eran llamados por sus oponentes, en la frase elegida por Palmerston, «el partido sucio».

  • 1839-1840 Una investigación de la Comisión de la Ley de Pobres identificó las enfermedades como una de las principales causas del pauperismo.
  • 1842 Edwin Chadwick, el secretario de la Comisión de la Ley de Pobres, y uno de los principales autores del informe de 1834, escribió un Informe sobre la condición sanitaria de la población trabajadora de Gran Bretaña, identificando el saneamiento como una cuestión principal.
  • Ley de Salud Pública de 1848. Se trataba de una ley permisiva -es decir, una ley que permitía a las autoridades hacer algo, en lugar de obligarlas- que hacía posible la construcción de alcantarillas. La Ley excluía por completo a Londres. La construcción de alcantarillas se opuso por motivos de coste; la Junta General de Sanidad fue abolida en 1853, y la Ley fue derogada en 1858.
    Ley de Saneamiento de 1866. Creó las «juntas locales de sanidad». Se introdujo en Escocia en 1867.
  • 1872 Ley de Salud Pública. Ésta definió las autoridades sanitarias responsables, ya sea los ayuntamientos (en las zonas urbanas) o los Poor Law Boards of Guardians (en las zonas rurales). La razón por la que se recurrió a las autoridades de la Ley de Pobres fue que no había ningún otro organismo en las zonas rurales capaz de asumir eficazmente las nuevas responsabilidades.
    Ley de Salud Pública de 1875: una medida de consolidación.

Gobierno local
El gobierno local inglés se desarrolló en torno a la Ley de Pobres; el escocés, en torno a los «burgos policiales» introducidos en 1833 y 1847. Las autoridades existentes fueron adquiriendo cada vez más responsabilidades por defecto; no había nadie más para asumirlas.

  • 1871 Creación de la Junta de Gobierno Local.
  • 1885 Oficina Escocesa.
  • 1888 Se forman los Consejos de Condado.
  • 1894 Se forman los Consejos de Distrito.
  • 1897 Junta de Gobierno Local para Escocia.
  • 1920 Ley del Gobierno de Irlanda. La intención era permitir el autogobierno, en un intento infructuoso de evitar la independencia; el legado fue que Irlanda del Norte conservó los poderes descentralizados que siguió teniendo después de que la República de Irlanda abandonara el Reino Unido.
  • Ley de Gobierno Local de 1929. Los Poor Law Boards of Guardians fueron sustituidos por las autoridades locales, que entre otras cosas transfirieron la responsabilidad de los hospitales a la autoridad local.

En la década de 1930, el gobierno local era responsable de una gama muy amplia de actividades: sus responsabilidades solían incluir los hospitales, la asistencia social, la policía, los bomberos, el gas, el suministro de electricidad, el agua, las carreteras, la vivienda, la educación y la salud pública. La mayoría de estas funciones fueron posteriormente eliminadas o diluidas.

Educación
Escocia tuvo una escolarización gratuita desde 1691, organizada desde 1803 sobre una base parroquial. Fue criticada en la época victoriana porque no satisfacía las necesidades adecuadamente: había 90.000 niños de los 500.000 que no iban a la escuela. Pero en Inglaterra, por el contrario, antes de 1870, la única disposición estatal principal para la educación era la Ley de Pobres.

  • Ley de Educación de 1870 (1872 en Escocia). Esto proporcionó una educación elemental obligatoria y gratuita para todos, hasta la edad de 12 años al principio, más tarde hasta los 14. (El sistema secundario, 11+, era privado o voluntario, y se basaba en las cuotas).
  • 1863. Pago por resultados. Siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Newcastle, las escuelas debían financiarse en función de sus resultados, juzgados por la asistencia y un examen que cubría la lectura, la escritura y la aritmética. El sistema fue ampliamente rechazado: creaba papeleo, se pensaba que discriminaba a las escuelas eclesiásticas y afianzaba las desigualdades en la financiación. Cayó en desuso en la década de 1890 y se abolió formalmente en 1904.
  • En 1902 se formaron las Autoridades Educativas Locales, basadas en el nuevo sistema de gobierno local. Éste se extendió a Escocia en 1908.

Los servicios sanitarios
La atención médica en el siglo XIX era principalmente privada o «voluntaria», que podía ser benéfica, de pago o una combinación de ambas. Sin embargo, la enfermedad era también una de las principales causas de pauperismo, y las autoridades de la Ley de Pobres comenzaron a crear «enfermerías» para los enfermos. La demanda de las enfermerías fue resistida al principio por un énfasis deliberado en el estigma del pauperismo, cuya principal consecuencia legal era la pérdida del voto. Pocas personas que se convertían en indigentes tenían el voto, pero tras la ampliación del derecho de voto en 1867 y 1884, el número aumentó de forma espectacular. En 1885, se abolió la ley que exigía que las personas se convirtieran en indigentes antes de utilizar las enfermerías.

1929 Ley de Gobierno Local. La responsabilidad de gestionar las enfermerías de la ley de pobres (los hospitales financiados con fondos públicos) se transfirió de la Ley de Pobres, que las había administrado hasta entonces, a las autoridades locales.
La Segunda Guerra Mundial pondría la mayoría de los hospitales voluntarios bajo el control del Estado, allanando el camino hacia la nacionalización. La evolución posterior de la sanidad se aborda en la página dedicada a la asistencia sanitaria.

El siglo XX

El gobierno liberal

El gobierno liberal sentó las bases de los servicios sociales contemporáneos. La preocupación por la «eficiencia nacional» alimentó el deseo de proporcionar una infraestructura de servicios públicos: estos servicios se prestaron deliberadamente al margen de la Ley de Pobres, para evitar el estigma asociado al pauperismo. El Gobierno Liberal no introdujo el «estado de bienestar», pero se ha considerado que sentó las bases de un «estado de servicios sociales».

  • Ley de Trabajadores Desempleados de 1905: Esta ley puso a disposición de las empresas o de las autoridades locales subvenciones para contratar más trabajadores.
  • 1906 Ley de Educación: comidas escolares gratuitas. 1907 Servicio médico escolar.
  • 1908 Pensiones de vejez: eran no contributivas, pero se negaban a los indigentes.
  • 1909 Bolsas de trabajo: se introdujeron las bolsas de trabajo (ahora llamadas centros de empleo).
  • 1911 Ley del Seguro Nacional: cubría la asistencia médica y el desempleo.

La seguridad social de entreguerras

Esto se convirtió en un periodo de desempleo masivo. Se siguieron introduciendo servicios al margen de la Ley de Pobres. Entre ellos se encontraba la «prueba de medios», que en un principio pretendía ofrecer ayuda externa sin el estigma del pauperismo, pero la dura administración y las normas limitantes hicieron que fuera una carga para reclamarla. Se convirtió en algo tan odiado como la propia Ley de Pobres.

  • 1918-1921 Se concedieron «donaciones para no trabajar» a los desempleados, sujetas a la comprobación de medios.
  • 1919 Ley Addison: la primera gran financiación para las viviendas municipales.
  • 1925 Ley de pensiones contributivas de viudedad, orfandad y vejez. La Ley de 1908 fue abolida y sustituida por un sistema de seguros.
  • 1927 Pagos «transitorios» para los desempleados.
  • 1930-1932 Comisión Real sobre el Desempleo. Esto condujo a la Ley de Desempleo de 1934. Se creó la Junta de Asistencia al Desempleo y se introdujo la prueba de recursos del hogar. La prueba de recursos del hogar se suprimió en 1941, pero muchas de las demás normas de la UAB se trasladaron al sistema de Asistencia Nacional de 1948.

El fin de la Ley de Pobres
En vista de las disposiciones relativas a las pensiones, los subsidios de desempleo y el seguro de enfermedad, la influencia de la Ley de Pobres se había reducido considerablemente desde la época del Gobierno Liberal. La Ley de Gobierno Local de 1929 suprimió las Juntas de Tutores y puso los hospitales públicos, las ayudas externas y el funcionamiento de la Ley de Pobres bajo la gestión de los comités de las autoridades locales. Las casas de trabajo pasaron a llamarse instituciones de asistencia pública. En principio, las autoridades locales podrían haber dejado de aplicar algunas de las Leyes de Pobres en este momento. De 1919 a 1925, los guardianes de Poplar, en Londres, se negaron a cobrar las elevadas tasas necesarias para pagar su extenso socorro, y el artículo 5 de la Ley de Gobierno Local de 1929 permitía a las autoridades locales, previa aprobación ministerial, introducir planes alternativos de socorro a los pobres; pero la exención se utilizó poco.

Los restos de la Ley de Pobres continuaron hasta 1948. La Ley de Pobres de 1930 codificó lo que quedaba de la Ley de Pobres; hubo otras Leyes de Pobres en 1934 y 1938. Las Leyes de Pobres y la asistencia pública, y luego la asistencia al desempleo, funcionaron de forma paralela, siguiendo reglas diferentes. La Ley de Asistencia Nacional de 1948 abolió las leyes de pobreza, declarando en su artículo 1 que «la ley de pobreza existente dejará de tener efecto», y el calendario de derogaciones eliminó más de veinte leyes de pobreza que aún estaban en vigor.

El «estado del bienestar» heredó muchos recursos físicos de la Ley de Pobres, junto con las responsabilidades sobre las personas a las que habían atendido anteriormente. Algunas instituciones residenciales seguían en uso treinta años después.

El estado del bienestar
El Estado del bienestar fue, en la famosa frase de Beveridge, una «revolución británica»: un intento de romper con el legado de la Ley de Pobres y de establecer un sistema nuevo y universal sobre principios completamente diferentes. La Ley de Pobres había sido un sistema «residual» o una red de seguridad, que respondía a la pobreza; el Estado de Bienestar iba a ofrecer ayudas para todos, de pleno derecho. Véase el Informe Beveridge de 1942.

Beveridge propuso un sistema de Seguro Nacional, basado en tres «supuestos»:

  • Subsidios familiares. Beveridge aceptaba el principio de un «salario familiar», pero los salarios sólo podían ser adecuados para mantener a una familia si se ponía más a disposición de las familias con hijos. Sin embargo, Beveridge no aceptaba el principio de un salario mínimo, que también sería necesario para que un ‘salario familiar’ fuera adecuado.
  • Un servicio nacional de salud. Beveridge dio por sentado un principio que había sido obvio para los administradores desde Chadwick: que había que prever tanto la sanidad como el desempleo, porque de lo contrario un conjunto de necesidades se extendería a la previsión del otro.
  • El pleno empleo. El desempleo masivo haría inviable el régimen.

Se introdujeron varias medidas antes de la fundación del «estado del bienestar»:

  • 1944 El gobierno de coalición en tiempos de guerra se comprometió a lograr el pleno empleo con métodos keynesianos, que habían demostrado que funcionaban con el New Deal en EEUU.
  • 1944 Ley de Educación: educación secundaria universal y gratuita.
  • 1945 Ley de subsidios familiares.

El Gobierno laborista fue elegido en 1945. El mismo día, el 5 de julio de 1948, entraron en vigor las leyes clave, lo que puso de manifiesto que, a partir de ese momento, todo iba a ser diferente. Las medidas clave fueron:

  • Ley del Seguro Nacional de 1946.
  • 1946 Ley del Servicio Nacional de Salud.
  • 1948 Ley de Asistencia Nacional. Ésta contenía la abolición de la Ley de Pobres y establecía un nuevo marco legislativo para la provisión de personas necesitadas, incluyendo la atención residencial.
  • 1948 Ley de la Infancia, que estableció departamentos de las autoridades locales para recibir a los niños en régimen de acogida.

Revisor de hechos: Wallace

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